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南京国民政府文官考试制度论略-中国社会科学院近代史研究所

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文官考试制度是南京国民政府选官制度的重要形式,开创了中国现代文官制度的先河,它在一定历史时期内对中国的政治及社会产生了深远的影响,其进步的历史作用不容否定,但在具体实施过程中却遭遇到了重重困难,其留存的经验教训亦不可忽视。本文欲通过对南京国民政府文官考试制度之理论渊源、建立和实施状况的论述,分析其产生的影响及失败原因。
一 文官考试制度的建立和内容
南京国民政府的文官考试制度,以孙中山“五权分立”的政治理念为基础。孙中山借鉴西方国家“三权分立”的政权组织形式,创立“五权”学说,欲通过考试权的独立,控制官吏选任,保证官吏质量。
身处清王朝统治末世的孙中山,对由于官吏的贪赃枉法而导致政权毁灭的历史动因有着清醒的认识,这已不单纯是个人贪欲或环境诱惑而偶然引发的社会政治现象,它已经成为几千年封建政治文化中的一颗毒瘤,因此只有“在行政的体系中造成一个根本的改变”[1],才有望扭转危局,起死回生。为切实有效地改变官吏质量低劣的现状,孙中山一方面认真分析西方国家现行官吏选任制度存在的缺陷,总结其施政经验,一方面全盘考察中国传统的官吏考选制,最终形成了考选权独立的政治思想。1906年12月21日,在东京举行的《民报》创刊周年庆祝大会上,孙中山首次全面系统地公布了考选权独立的新政治方案,他指明[2]:
将来中华民国宪法,必要设立独立机关,专掌考选权。大小官吏必须考试,定了他的资格,无论那官吏是由选举的抑或委任的,必须合格,方得有效。
这一政治思想在南京临时政府时期开始付诸实践,1912年1月,时任临时大总统的孙中山便力图在新政权的建设中推行文官考试制度,2月,即令法制局编纂文官试验草案,包括《文官考试委员官职令草案》、《文官考试令草案》、《任官令草案》,较详细地规定了文官考试的时间、地点及方式。时值南北议和,文官试验草案未经参议院审议通过,孙中山离职后,文官考试制度的推行暂时搁置。
北京政府时期,虽然政权更迭频繁,但对文官的考试与选拔亦作过一些新规定。1913年1月9日,政府曾公布《文官考试法草案》及《典试委员会编制法草案》,规定文官考试由典试委员会办理。1916年4月30日又改颁《文官高等考试令》及《文官普通考试令》,同年6月举行第一次文官高等考试,录取194名,次年4月,举行第一次文官普遍考试,录取295名[3]。后因政局动荡,军阀纷争,文官考试难以为继。
1927年南京国民政府建立后,文官考试制度开始真正确立并进入较为规范的发展时期。1928年10月8日,国民政府公布《中华民国国民政府组织法》,分立行政、立法、司法、考试、监察由五院职掌,确立了孙中山“五权分立”的政治构架,其中规定[4]:
考试院为国民政府最高考试机关,掌理考选、铨叙事宜。所有公务员均须依法律,经考试院考试、铨叙,方得任用。
同时,中执会常务会议任命国民党元老戴季陶为考试院院长。10月20日、次年8月1日,国民政府相继公布
《考试院组织法》、《考试法》。1930年1月6日,考试院与所属考选委员会及铨叙部同时正式成立。
考试院成立后,开始着手推行现代考铨制度,主要包括考试制度和铨叙制度,前者用于公务员的选拔,后者用于公务员的考核考绩,分别由考选委员会和铨叙部具体实施。公务员考试制度是考铨制度的中心内容,其全部过程包括公务员的考试、分发和任用。1935年7月,国民政府公布修改后的《考试法》,对考试的范围、种类、时间、地点及应试资格均作了较详尽的规定:
1.考试范围:公职候选人,任命人员及应颁证书之专门职业技术人员。
2.考试种类:分普通考试、高等考试及特种考试3种。
3.应考资格:公立或立案之私立中等以上学校毕业者;或具有中等以上学校毕业之同等学力经检定考试及格者,得应普遍考试。教育部承认的国内外各公立或私立专科以上学校毕业者;或有上述同等学力经检定考试及格者;或具有专门学术技能或著作,经审查及格者;或经普通考试及格4年后;或曾任委任官,及与委任官相当职务3年以上者,得应高等考试。
4.时间及地点:高等考试及普遍考试均每年或间年举行一次,特种考试定期举行。高等考试于首都或考试院指定区域举行。普通考试于各省区或考试院指定区域举行。
此外,国民政府还公布了《典试委员会组织法》、《典试法》、《监试法》、《特种考试法》、《省县公职候选人考试法》等多项法令法规,以进一步完善和规范文官考试制度。
文官考试的程序繁杂而严格。以高等考试为例。先由考试院考选委员会负责办理应考资格审查和临场准备等各种考前具体工作,再由考试院报请国民政府礼聘考试委员,分别成立典试委员会和襄试委员会,襄试委员协助典试委员负责命题、阅卷、评分等工作。另由监察院指派监察委员组成监察委员会,负责整个考试过程中的保密、防弊和临场监考工作。考试委员按期集中举行宣誓就职典礼后,由考试院高级官员欢送“入闱”,戴季陶院长亲自将楼门封锁,直到发榜之日,方可与外界联系。典试委员“入闱”后,分科拟定试题。每科试题,初拟两道,送典试委员长圈定一题后,密封送院长启封核定,再密封送典试委员长亲自监临缮印,印好后即分科弥封,由典试委员长保藏,临试时送考场分发。各科试卷由襄试委员用蓝笔初阅计分,复由典试委员用红笔复阅计分。评分完毕,由主考官率全体考试委员“出闱”,公布“皇榜”。
文官考试的科考内容,已摒弃了中国古代科举考试的单一性,综合英、美两国考试之长,注重“通才”与“专才”兼顾,知识与经验并重。以高等考试为例。考试分为甄录试、正试、口试3试,前试及格方能进入下试。一试注重“通才”,是基础知识考试,内容包括国文、公文、党义、历史、地理、宪法、政治学、经济学等等;二试注重“专才”,是专业知识考试,针对不同类别的应试人员分别设置;三试考察应考者处理问题的能力,带有随机性。抗战开始后,高等考试改分为初试和再试,初试仍分为3试,初试及格后送入中央政治学校公务员训练部高等科集中学习一年,期满再试。
关于考试及格人员的分发任用,南京国民政府分别于1933年3月、1933年10月、1934年3月公布了《公务员任用法》、《高等考试及格人员分发规程》、《普通考试及格人员分发规程》,此后,又于1935年11月、1937年1月两次修改了《公务员任用法》,规定:
考试及格人员,得按其考试种类及科别,分发相当官署任用;经高等考试及格或与高等考试相当之特种考试及格者得任荐任官;经普通考试及格或与普遍考试相当之特种考试及格者得任委任官;荐任职、委任职公务员,应就分发之考试及格人员尽先任用。
1947年行宪以后,文官考试制度出现了一些变动,主要是:公职候选人不需再经考试;规定公务员升级,应经升级考试(法律别有规定者除外)。而考试方法则与行宪前基本相同。但此时许多知识分子已对国民党统治表示相当程度的不满,对参加文官考试兴趣大减。因此,1948年虽举行了3次高等考试,但仅录取了275人,平均每次录取数不足92人[5],较此前大为减少。
二 文官考试制度的实施状况
南京国民政府制定了一整套法律法规,形成了包括考试——分发——任用三个环节在内的较完整的文官考试体系,并在一定程度和范围内贯彻实施了这一制度。1931年7月,南京国民政府隆重举行了第一届高等考试,选拔出101名及格人员;1933至1947年的14年时间共举行高等考试14次,录取总人数4046;普通考试14次,录取总人数6210;特种考试15次,录取总人数149032。[6]
南京国民政府对文官考试较为重视,每次考试都作了充分准备。考试院按照《考试法》中的各项规定举行考试,对于考试过程中出现的失误均予以重罚。如1935年高等文官考试,因在外交领事官国际法试题中,将“地役”之“役”字误书为“地域”,国民党中央政治会议第四次会议讨论议决,对典试委员会委员长钮永建予以罚俸一个月的处分,考试院院长戴季陶、考选委员会委员长王用宾也分别予以相应的处分。但这一严整的考试规程到了抗战时期,因交通不便、实行分区考试而日渐放松。
南京国民政府对考试及格人员一般都能及时地分发委派,但是,这些人员分发到机关特别是地方机关后,遭到了不同形式的抵制。在地方,荐任官的职位很高,省秘书长、各厅厅长、各县县长均由荐任官充任,但这些官职的任命实际上历来把持在省主席手中,他们往往利用这一权力或是任用亲信,或是卖官进鬻,因而,他们对分发的考试及格人员不予实授,且故意压低薪俸。例如,1933年9月第二次高等文官考试举办之前,第一次高等文官考试所录用的101人中仅有8人真正被任用。针对这一状况,从1931年11月到1933年10月,考试院与行政院联合发布了4次命令,督促各机关尽快任用分发人员,倘若分发人员仍然得不到任用,各机关必须上报考试院说明原因。在两院的共同努力下,文官考试及格人员的任用问题有了明显好转。在抗战时期举行的5次高等文官考试中,2名特等生朱雷章和李学灯,分别担任了监察院委员和贵州高等法院院长,均是荐任一级政务官。其余各届优、中等生,被分在中央各院部及各省,多担任科长、秘书或督学之类的官职。
由于文官考试制度的实行,中央与省一级的机关中均有了一些考试出身的官员,如抗战期间的浙江省政府,科长级以上的官员,通过考试参任的约占半数,担任县长的高考及格者或县长考试及格者也有十余人。这些人办事较认真,工作质量和效率也较高。[7]但是,就整个国民政府的人事状况来看,考试及格人员不仅所占比重很小,而且多为职位低微的普通行政人员,职位较高或是要害部门的官职,一般不是通过考试选拔而多是通过私人关系谋求得到的。据不完全统计,在1949年国民政府撤离大陆前,高等文官考试及格者担任较高积务的仅有:1名大使,1名高等法院院长,7名省政府的厅长和省辖市市长,2名行政督察专员,1名国立大学法学院院长兼代理较长,10名国大代表,5名立法委员[8]。所以真正通过考试入仕的官员对于南京国民政府没有多大影响。地方上,除了江苏、浙江等个别省份较认真地执行考试制度以外,其余如云南、贵州、广西、广东等地方势力较强的省份,对中央推行的考试制度均是阳奉阴违,弄虚作假。云南省带头擅自举行各种考试,考试内容十分简单,远不符合考试院规定,以县长考试为例,全省不过50余县,竟有49名县长考试及格[9]。此外,山东举办县长考试,山西举办县知事考试,四川举办行政人员考试,这些省份考试前均未向考试院申请,也不遵循规定的考试课程,而采取先斩后奏考试后再上报的做法,阻碍考试制度的推行,迫使中央政府于1934年4月26日公布《各省公务员任用委托审查法》,将“市政府及省政府所在地以外之各厅局所属机关的委任人员”的审查权暂时委托给各省办理。文官考试制度的推行在地方上受到严重挫折。
总之,尽管南京国民政府在法律上确立了文官考试制度,但因其推行失利而始终未能真正发挥本有的作用。行政官僚机构依然腐败无能,政府机关中充满了为谋求私利而通过裙带关系任命的官员,这些真正控制政权的人,很少了解如何妥善处理社会和经济问题,贪污之风却日盛一日,对此,蒋介石本人也曾悲叹道[10]:
如果我们不清除当前机构的腐败、受贿、敷衍塞责和无知,而代之以廉洁、有效行政,有朝一日革命会很快起来反对我们,像我们过去反对满清一样。
三 文官考试制度的历史反思
从南京国民政府文官考试制度的建立、发展及实施情况可以看出,文官考试制度在其政治体制中发挥的作用十分有限,难以改变国民党政府中“任人唯亲”、“裙带之风”盛行的恶习,也无力扭转政府机关行政效率低下的现状,其原因主要有两点。

四川成都市档案馆近日公布的民国时期“公务员”考试的入场证南京临时政府成立后,孙中山在着手建构民主共和国家体制的同时,即对通过考选创建现代选官制度提出了具体的构想和措施。指出:“任官授职,必赖贤能,尚公去私,厥惟考试。”有关部门即据此迅速展开工作。

  1. 内部因素——“五权分立”构想的缺陷
    就文官考试制度而言,孙中山构想的“五权分立”政体,旨在以独立的考试院实行文官考试制度以限制行政院的用人权,从而剔除政府中那些“愚蠢无知”、“道德全无”的人员。然而,在他设想的这种政体下,考试院不仅缺乏约束其它各院的实际权力,而且自身的独立地位亦十分脆弱,因而,根本无力起到所谓的“限制”作用。
    “五权分立”虽以西方“三权分立”为范本,但就其实质而言,却与西方政体的“分权制衡”原则大相径庭。主要表现为:
    西方“三权分立”虽然在形式上将行政、立法、司法三权分别赋予不同的国家机关独立行使,但其根本目的是为了“让权力约束权力”,防止其它权力的侵越。因而各权力机关均有相应的“自卫权”,同时权力在一定程度上呈现混合或联合的状态,即各部门是“部分参与或支配彼此的行动的。”[11]但在五权宪法论中,五权之间虽然存在一定的制约因素,但其核心则是将原来君主制下君主一人的权力分散到五个机关,强调的是五个部门各司其职,各尽其责,“即不侵越权限,又能互相帮助。”[12]所以,五权的关系更像是国家机构内的职权分工,而没有“部分参与或支配彼此行动”的关系,这种关系主要建立在自我约束的基础上,缺乏相互管束的实际制约机制。
    西方分权制政体是一个“猜疑体系”[13],它首先确信“绝对的权力导致绝对的腐败”,其次是对国家权力持有者的怀疑和不信任,所以坚决反对在权力机构中有任何一个部门具有直接或间接压倒其它部门的影响力,欲以权力之间不可避免的摩擦来防止权力滥用。而孙中山设想的五权政体,强调国民大会是最高权力机关,实行人民集权,让人民真正拥有权力,政府只是权力执行者,希望以此消除政府专制的机会。然而,这种既存在绝对权力机构,又缺乏约束机制的政体构想,在现实政治中不仅无法实现绝对民主,反而为政府通过控制国民大会实行集权创造了冠冕堂皇的幌子。
    孙中山的五权理论在形式上对西方民主政治作了若干移植,虽有适应中国国情,完善民主政治的进步意义,但其核心层面仍为集权的“绝处逢生”空出了一块自留地,留下了许多漏洞。
  2. 外部因素——社会政治环境的制约
    南京国民政府时期,缺乏文官考试制度发挥实效的社会政治环境。
    首先,文官考试制度是政治制度的有机组成部分,因而必然受到现实政治环境的制约。文官考试制度是公务员制度的重要组成部分,所要体现的是规范化、非人格化的理性精神,其本质与民主、法治体制相适应。虽然南京国民政府通过立法规范、强化了文官考试制度,以对行政院的人事安排进行选定和考核,但是国民党“以党统政”、“以党治国”、的政治体制安排决定了国民党必须也有能力控制国民政府的用人,因此,国民党一方面颁布《党务人员甄审查条例》、《党务甄审合格人员转任县长办法》等法令法规,为国民党员进入政府创造有利条件,并给予其在任用、晋升等方面的优先权,另一方面,又将一些文官考试录用人员分配到军统、中统等特务组织,引导他们为国民党一党独裁服务。这样,南京国民政府的文官考试制度染上了浓厚的“党治”和“人治”色彩,从而破坏了公务员平等竞争的原则,在这种以尊尊亲亲、血缘和私人感情为基因的人治体制下,文官考试不可能成为公务员的主要来源,通过私人关系进入仕途仍是最重要的途径。
    其次,地方实力派的存在使考试制度的推行缺乏必要的社会条件。
    南京国民政府时期,中国在形式上是统一的,但地方实力派与蒋介石的矛盾或强或弱地贯穿于国民政府统治的始终。地方实力派表面上屈服于蒋介石,但他们从未放弃任何一次增长自己实力的机会,想方设法抵制中央,时刻防范蒋介石对自身势力的削弱和侵蚀。文官考试制度的推行,其目的在于中央集中用人权,从而统一全国人事管理,调剂人才,这一制度的推行严重侵犯了地方实力派的利益,各地方实力派均将其看作蒋介石集团进行人事浸渗、瓦解地方统治基础的阴谋,因而采取了坚决抵制的态度,一方面利用封建观念、组织关系网,对中央分发的人员置之不理,不予任用,使文官考试录取人员的分发、任用陷于混乱状态,另一方面,故意扰乱考试程序,使考试制度根本无法在地方得以实行。
    再次,抗日战争和国共内战的相继爆发阻碍了文官考试制度的推行。
    抗战爆发前的10年中,社会环境相对稳定,文官考试制度虽未能发挥实效,却也产生了深远的社会影响,体现了一定的民主气氛,调动了知识分子的参政热情。随着抗战的爆发,南京国民政府进一步强化了以蒋介石为中心的“融党于政”的军事官僚体制,文官考试虽然继续分区举行,且规模有所扩大,但对考试及格人员附加了许多政治条件,如赴重庆中央政治学校进行为期数月的训练,非国民党员都必须填表入党等,使得许多知识份子对文官考试的热情大减。另一方面,战争引发了恶性通货膨胀,政府官员的生活水平急骤下降,1943年,实际工资跌落到1931年的1/10,[14]单是养活自己已是十分困难,而国民政府为了将更多的经费投入战争,千方百计控制预算,拒绝增加官员工资,迫使许多官员即使是经考试及格入仕的官员不得不走上贪污腐化的道路。这样,文官考试制度在抗日战争以后实际上只是图有形式罢了。
    由此可见,南京国民政府虽然希望通过文官考试制度的推行建立一支强大的文官阶层,以扩大自身的执政基础,然而,其政权的性质及当时的社会环境与这一目的产生了根本性的矛盾和冲突,致使文官考试体系丧失了权威性与科学性,因而无力发挥实际效用。但是,在南京国民政府建立和推行文官考试制度的十多年时间内,文官考试制度产生了一定的积极影响,它不但为知识分子提供了政治参与的机会,而且在一定程度上结束了长期以来文官管理混乱、无章可循的局面,体现出现代民主政治的某些特色,开创了现代文官制度的先河。今日之中国,虽已具备了现代公务员制度顺利成长的社会政治环境,但亦留存着制度安排和思想观念上的一些滞后因素,南京国民政府制定实行的文官考试制度具有一定的借鉴意义。

    释:[1]〈中国的现在和未来〉,《孙中山全集》第1卷,中华书局1981年版,95页。[2]《在东京〈民报〉创刊周年庆祝大会的演说》,《孙中山全集》第1卷,330页。[3]、[4]、[5]考试院考铨丛书指导委员会主编:《中国考试制度史》,台湾正中书局1983年版,249页、251页、256—257页。[6]李芦洲:《国民政府的政绩》,中央书局1934年版,79页。[7]曹雄编:《血色王朝:1927—1949南京政府实录》,团结出版社1995年版,69页。[8]胡庆启:《回忆旧中国的文官考试》,载于《团结报》1988年3月19日第2版。[9]窦泽秀:《何廉回忆录》,中国文史出版社1988年版,144页。[10]何廉:《何廉回忆录》,中国文史出版社1998年版,144页。[11]、[13][美]汉密尔顿等著:《联邦党人文集》,商务印书馆1989年版,247页。[12]〈三民主义•民权主义〉,《孙中山全集》第9卷,中华书局1986年版,354页。[14]张嘉敖:《恶性通货膨胀》,第64页。转引自费正清:《剑桥中华民国史》1912—1949年下卷,中国社会科学出版社1993年版,673页。

1912年2月13日,内务部请速颁官员试验(考试)令,呈曰:“民国初立,人才缺乏,庸俗思进,势不能免。推原其故,良由无法律以甄别之……从根本上解决此弊,莫如速行文官试验,将所得人才,分发各省,俾得改革之真际,而地方赖以巩固,即国本亦赖以不摇。”

孙中山次日即批曰:“该部所请,诚为当今急务,应侯令行法制局,将文官试验编纂草案,咨文参议院议决后,即日颁布施行。”2月28日,孙中山咨请参议院议决《文官考试令》、《文官考试委员会官职令》、《外交官及领事官考试令》、《外交官及领事官考试委员会官职令》。

3月20日,令内务总长慎重用人:“满清末
年,仕途腐败,已达极点。亲贵以财贿招诱于上,士夫以利禄市易于下。奔竞弋谋,相师成风,脂韦突梯,恬不知耻。以致君子在野,自好不为。事无与治,民不聊
生,踵循不悛,以抵灭亡。民国成立,万端更始,旧日城社,扫除略尽,肃正吏治,时不可失……为此,令仰该部总、次长等于用人之际,务当悉心考察,慎重铨
选,勿使非才滥竽,贤能远引,是为至要。”

澳门新葡亰平台官网,1913年1月,北洋政府公布了《文官任用法草案》,确定官员任用资格主要有两项,第一是考试,第二是经历,“考试者所以决其将来,经历者所以重其既往,二者皆不可偏废”。对司法官任用,更有特别规定。

同时又公布了《文官考试法草案》、《典试委员会编制法草案》,对考试作具体规定。如文官高等考试分第一试、第二试、第三试、第四试,第一、二、三试为笔试,第四试为口试。各场分数,由襄校官酌拟送典试官核定。口试分数由典试官襄校官商定。

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